Predchádzajúce časti tejto reflexie ukázali, že problém novej slovenskej lesníckej doktríny spočíva v rôznych ideologických pohľadoch na spravovanie lesa (tu) a v jej oslabenej medziodvetvovej pozícii (tu). Lesnícka politika sa nachádza ale aj v hlboko zakorenenom modeli spravovania, ktorý je charakteristický hierarchickou organizáciou, normatívnym myslením a slabou schopnosťou spätnej väzby. Vo svetle rastúcej environmentálnej a spoločenskej komplexnosti a neistoty je preto nevyhnutné zhodnotiť, do akej miery je tento model schopný učiť sa, reagovať na meniace sa podmienky. Súčasne si musíme položiť dve zásadné otázky, ktoré budú rámcovať túto úvahu: Ako funguje náš hierarchický model štátnej správy? A či existujú na Slovensku aj lesnícke hlasy, ktoré žiadajú viac decentrálneho adaptívneho spravovania?
Weberiánsky hierarchický model verejnej správy, ktorý v slovenskom lesníctve a celej východnej časti EÚ dlhodobo dominuje, nie je sám o sebe nefunkčný alebo zastaraný. Je to naša tradícia z rôznych dôvodov a my sme ho vo veľkej miere zachovali. Problémom však je jeho uzavretosť voči spätnej väzbe a chýbajúce preverovanie „úspešnosti“ uplatňovaných nástrojov lesníckej politiky. Paradoxne prostredníctvom rôznych prvkov informačného systému lesného hospodárstva alebo zo zelených správ vieme viac o dopadoch lesníckej politiky (ako „vyzerá“ les) na národnej úrovni ako o správaní adresátov v reakcii na konkrétne nástroje (ako dodržujú regulácie alebo ako žiadajú o dotácie). Nemáme analyticky spojené správanie adresátov s dopadmi lesníckej politiky.
Hoci lesníctvo na Slovensku podľa celonárodných a európskych ukazovateľov, dokonca ani podľa nezávislých hodnotení, nevykazuje zásadné zlyhania – podiel lesných pozemkov sa zvyšuje, ročný prírastok výrazne prevyšuje výrazne ťažbu a podiel certifikovaných lesov je vysoký – tieto čísla zakrývajú rastúcu regionálnu diverzitu problémov a výziev. Výrazné výkyvy v zdravotnom stave lesov spôsobené lykožrútovou kalamitou, vysoké škody zverou, konflikty o ekosystémové služby lesa v periurbánnych oblastiach a chránených územiach nie sú rovnomerne rozložené. V niektorých regiónoch sú symptómy systémových zlyhaní evidentné, no na úrovni štátnej správy chýba mechanizmus na zachytenie týchto signálov a ich pretavenie do úprav nástrojov.
Bez schopnosti reagovať na zmeny a vyhodnocovať vlastné postupy tento model verejnej správy postupne stráca schopnosť učiť sa a inovovať. Nostalgické spomienky na model „fázových výrobkov“, v ktorom lesné hospodárstvo produkovalo „les“ pre centrálny plán, sú dnes už nereálne. Výkon štátnej správy lesného hospodárstva však zoslabol a mnohé problémy sa riešia za zatvorenými dverami – bez dát, analýz a vedeckého hodnotenia. Máme len obmedzené poznanie o tom, čo v skutočnosti funguje, čo zlyháva a prečo.
Zaujímavým príkladom fungovania nášho tradičného princípu „prikazuj a kontroluj“ v praxi sú vojenské lesy, ktoré predstavujú osobitný model výkonu „špecializovanej“ štátnej správy lesného hospodárstva. Aj keď o jej činnosti máme podobne obmedzené informácie, tento model vykazuje znaky nízkej politickej patronáže, relatívnej personálnej stability. Vojenské lesy a majetky, š. p. – možno prekvapivo – vykazuje aj vysokú schopnosť inovovať v oblasti ekotechnológií či ekosystémových služieb. Hoci ide o úzko špecializovanú štátnu správu, jej spôsob fungovania – s jasným zadaním, jednotným vlastníctvom a minimom protichodných tlakov – ilustruje, ako môže byť hierarchický model účinnejší tam, kde nie je vystavený komplexite konfliktov. Verejná správa vojenských lesov tak predstavuje funkčný extrém v spektre modelov verejnej správy lesa, ktorý však nie je ľahko prenosný do širšieho systému lesného hospodárstva.
Jedným z príkladov, ako náš hierarchický systém štátnej správy reaguje na vonkajší podnet, je implementácia európskej smernice o dreve (EUTR). Tá mala posilniť kontrolu legálneho pôvodu dreva, no v našich podmienkach sme jej realizáciou namiesto zefektívnenia výkonu verejnej správy vytvorili prakticky paralelný administratívny systém. Takýto postup je v rozpore s princípmi funkčnej čistoty, ktoré zdôrazňoval už Max Weber: jasné kompetencie, zodpovednosti a klientela. Výsledkom je prekryv kompetencií, neprehľadnosť, znížená výkonnosť a nedôvera adresátov.
Podobná inštitucionálna neprehľadnosť sa prejavuje aj v oblasti škôd spôsobených zverou. Dlhodobo vznikajú konflikty medzi poľovníckou samosprávou a obhospodarovateľmi lesa, ktoré často končia na odbore štátnej správy, pričom ten istý úrad plní rôzne – niekedy kolidujúce – procesné úlohy: regulátora, rozhodcu aj kontrolóra. Pravidlá priebežne upravujeme a spresňujeme, ale výsledky v teréne zostávajú rovnaké – spory sa opakujú a frustrácia narastá. Legitímne preto znie otázka, prečo sa škody na majetku – najmä v prípade súkromných vlastníkov – neriešia výlučne ako majetkovo-právne spory na súde.
Hierarchický a centralizovaný model štátnej správy, ktorý prevláda na Slovensku, vykazuje čoraz výraznejšie limity. Otázkou nie je len, nakoľko je efektívny, ale predovšetkým, do akej miery je schopný reagovať na rozdielne podmienky v regiónoch, na špecifiká vlastníctva a na meniace sa očakávania verejnosti. Kľúčová otázka teda znie: koľko decentralizácie sme schopní a ochotní pripustiť?
Priestor pre inšpiráciu poskytujú skúsenosti z krajín ako Nemecko – napríklad z návštevy v Sasku, ktorú absolvovali kolegovia Ing. Slivinský a Ing. Gombárik, a podobne aj autor tohto textu, ale pól roka skôr. Nemeckí lesníci pôsobia autonómnejšie, trávia viac času v lese než v kancelárii a ich rozhodovanie je menej zaťažené formálnymi byrokratickými procesmi. Z pohľadu slovenských lesníkov môže takýto model naozaj pôsobiť ako „lesnícka sloboda v praxi“ – nie anarchia, ale zodpovedná autonómia.
Otázka, ako odbremeniť napríklad odborných lesných hospodárov od nadmernej byrokracie a umožniť im sústrediť sa na kvalitné poradenstvo obhospodarovateľom lesov, je preto legitímna a mala by byť podložená analýzou. Nejde o jednoduché zrušenie pravidiel, ale o preskúmanie toho, ktoré formy regulácie majú skutočný prínos a ktoré len reprodukujú kontrolné mechanizmy bez reálneho vplyvu na stav lesov.
Po roku 1989 sa slovenské lesníctvo ocitlo v situácii, keď bolo na jednej strane vylúčené zo systematickej verejnej podpory, a na druhej strane si zachovalo rozsiahle regulatívne mechanizmy. Prechod na trhovú ekonomiku znamenal zánik centrálnej podpory zo štátneho rozpočtu, ktorá bola len čiastočne nahradená zdrojmi z Programu rozvoja vidieka a obmedzenými domácimi transfermi. V dôsledku toho sa sektor dlhodobo pohybuje medzi nedofinancovaním a regulatívnou rigiditou.
V tejto súvislosti sa platby za ekosystémové služby (PES) javia ako potenciálne systémové riešenie – schopné prepojiť spoločenský dopyt po verejných statkoch lesa s kompenzáciami pre vlastníkov a obhospodarovateľov. Avšak v silne preregulovanom a centralizovanom systéme sa PES zatiaľ nepresadili. Zároveň sa ukazuje, že očakávať významný rozvoj súkromných mechanizmov PES (napr. platby od užívateľov alebo samospráv) je v aktuálnych podmienkach nerealistické, a v celej Európe. Takéto nástroje môžu fungovať doplnkovo, no rozhodujúca bude politická vôľa alokovať verejné zdroje na základe hodnoty spoločenských ekosystémových služieb lesa. Bez toho zostanú PES iba konceptom bez praktickej uplatniteľnosti.
K otázke koľko biča, cukru a kázne skombinujeme v lesníckej politike by sa mala postaviť čelom aj Slovenská lesnícka doktrína. Slovenská lesnícka politika je postavená na silnej regulácii pri nízkom objeme verejných zdrojov na platby za ekosystémové služby a zanedbateľnom nepovinnom nezbyrokratizovanom poradenstve pre obhospodarovateľov. Z uvedených dôvodov sa ako realistickejší než zásadná zmena paradigmy javí potreba zlepšiť fungovanie existujúceho hierarchického modelu verejnej správy lesného hospodárstva. Nejde o odmietnutie tradície ani regulácie, ale o jej lepšie prispôsobenie meniacim sa podmienkam. Kľúčové je zaviesť systematické vyhodnocovanie nástrojov lesníckej politiky, posilniť analytickú kapacitu verejnej správy a zabezpečiť, aby nové vedecké poznatky mali konkrétny vplyv na nastavovanie a úpravu nástrojov lesníckej politiky. Aj v rámci existujúcej štruktúry je možné dosiahnuť väčšiu transparentnosť, predvídateľnosť a otvorenosť voči spätnej väzbe – čo sú predpoklady učenlivej verejnej správy.
Celá debata | RSS tejto debaty