Slovenská lesnícka doktrína opomína potrebu silnej, učiacej sa a nezávislej štátnej správy, ktorá je zásadná pre zabezpečenie jej cieľov. V minulom blogu zaznelo volanie po novšej paradigme: otvorenejšej a adaptívnejšej verejnej správe v lesníctve (pozri tu). No každá vízia potrebuje inštitucionálny rámec, ktorý ju dokáže uniesť. A práve tu narážame na vážny problém: výkon štátnej správy lesného hospodárstva (ŠSLH) je na Slovensku dlhodobo oslabený – organizačne, personálne aj politicky. K týmto myšlienkam ma priviedli diskusie na ostatnom valnom zhromaždení Odboru lesníctva Slovenskej akadémie pôdohospodárskych vied, za ktoré ďakujem.
Špecializovaná štátna správa pre lesy existovala, ale reformy verejnej správy ju postupne rozpustili do odboru v rámci všeobecnej štátnej správy, personálne i finančne oslabili, a lesníctvo sa mieša s agendami pozemkov a poľovníctva. V kombinácii s nízkym rozpočtovým krytím a vysokou mierou politickej patronáže sa ŠSLH dostala do pasce: má rozhodovať o zložitých otázkach na veľkom území, ale bez analytického zázemia pre hodnotenie nástrojov lesníckej politiky, stabilného vedenia a strategickej podpory.
Ak má Slovenská lesnícka doktrína plniť svoju úlohu ako komunikačný a strategický rámec, potrebuje sa oprieť o funkčný výkon ŠSLH. Nie je nevyhnutné meniť celý model, ale bez kritického zhodnotenia jeho základov – najmä odbornej kapacity, organizačného usporiadania a odolnosti voči politickému zasahovaniu – sa akákoľvek vízia zmeny stáva len slohovým cvičením.
Špecializovaná ŠSLH sa na Slovensku budovala od začiatku 90. rokov ako reakcia na potrebu oddeliť výkon verejnej správy od podnikateľskej činnosti obhospodarovateľov lesa. ŠSLH zohľadňoval model špecifiká lesného hospodárstva, umožňoval konzistentný výkon odborného dozoru a zároveň poskytoval priestor na budovanie profesionálnej štátnej služby.
Bez toho, aby som rozoberal celý vývoj organizácie ŠSLH, v rámci reforiem verejnej správy došlo k zániku špecializovanej ŠSLH a agendy boli presunuté na všeobecné odbory okresných a krajských úradov, neskôr v okresných úradov sídle kraja (pozri tu). Tieto zmeny boli motivované snahou o efektívnosť a posilňovaním územnej samosprávy, ale viedla k rozpusteniu odbornej kapacity ŠSLH v širšom byrokratickom aparáte. Reformy realizované pod značkou ESO tento trend prehĺbili. Výkon ŠSLH sa ocitol na okraji pozornosti. Vznikol systém s nedostatočným počtom úradníkov, bez stabilných zdrojov, s častými personálnymi výmenami a komplikovanou koordináciou medzi ministerstvami vnútra a pôdohospodárstva, so slabou podporou vzdelávania a profesijného rozvoja, nehovoriac o stratenej analytickej kapacite a slabom prepojení medzi tvorbou, implementáciou a hodnotením lesníckej politiky.
Jedným z cieľov verejnej reformy po vstupe Slovenska do EÚ bola profesionalizácia štátnej služby, najmä prostredníctvom zákona o štátnej službe. Zavedenie služobného pomeru, etického kódexu či štandardov kariérneho postupu malo vytvoriť nezávislý, odborný a stabilný úradnícky aparát, ktorý by odolával politickému vplyvu a zabezpečil kontinuitu verejných politík, vrátane lesníctva.
V praxi sa však tieto zámery nenaplnili. Namiesto posilnenia nezávislosti došlo najmä po roku 2006 k oslabeniu štátnej služby cez politické zásahy do výberových konaní, personálne čistky, obchádzanie služobného zákona a znefunkčnenie systému kariérneho rastu. Z funkčných miest sa stali politicky podmienené pozície, kde odbornosť často ustúpila lojalite. Výsledkom je oslabovanie inštitucionálnej pamäte, narušenie dôvery medzi štátnou správou a klientelou v teréne a nízka motivácia ku kvalitnejšiemu výkonu štátnej správy. Tento vývoj zosilnil závislosť štátnej správy od politickej moci, čím sa pôvodná myšlienka profesionalizovanej štátnej služby obrátila proti sebe: tam, kde mala priniesť stabilitu a odbornosť, vytvorila podmienky pre ešte väčšiu politickú patronáž, neistotu a fragmentáciu.
Ako som ukázal tu, lesnícka verejná správa nedisponuje nástrojmi ani inštitucionálnou kultúrou na systematické vyhodnocovanie úspešnosti lesníckej politiky. Je orientovaná na formálny súlad s predpismi, nie na reflexiu zmeny správania adresátov, výsledkov a dopadov politiky. Spätná väzba v štátnej správe z nižších úrovní, ak existuje, sa nedostáva do úrovne strategického rozhodovania, a keď aj áno, často sa utopí v neformálnych väzbách alebo politickej patronáži. Súčasný stav tak nie je len dôsledkom slabého zákonného rámca, ale najmä nedostatku ľudského kapitálu, inštitucionálnej stability a schopnosti reagovať na zmenu. Bez profesionálnej, analyticky vybavenej a nezávislej štátnej služby nebude možné zabezpečiť vierohodný výkon verejných politík, ani obnoviť dôveru medzi štátom, vlastníkmi, odbornou verejnosťou a občanmi.
Aj keď vznik Štátnej lesníckej a drevárskej inšpekcie (SLDI) vyvolal pochybnosti o efektívnosti a funkčnej čistote, ukazuje sa, že na jej pôdoryse by mohla vzniknúť budúca špecializovaná ŠSLH (pozri tu a tu). Základné predpoklady – personálne kapacity, inštitucionálne ukotvenie, tematické zameranie – sú už vytvorené, chýba len politická vôľa a právna jasnosť. Takáto špecializovaná štátna správa by mohla: zabezpečiť jednotný dohľad v oblasti hospodárenia v lesoch bez kolízií s inými úlohami úradov, posilniť analytickú a evalvačnú kapacitu verejnej správy cez trvalé zberanie spätnej väzby od obhospodarovateľov, odborných lesných hospodárov alebo vyhotovovateľov programov starostlivosti o lesy, fungovať ako odborný, ale nezávislý partner pre rozhodovanie o strategických prioritách (napr. výber podpory, zmena regulácií), byť regionálne ukotvená, no metodicky a hodnotovo jednotná. Ak sa Slovensko rozhodne posilniť verejnú správu lesného hospodárstva, SLDI môže byť realistickým štartovacím bodom – nie ako medzičlánok, ale ako budúce ťažisko dobre fungujúcej a učiacej sa lesníckej verejnej politiky.
Jedným z osobitých znakov slovenského systému je postavenie odborného lesného hospodára (OLH), ktorý vykonáva zákonom definované úlohy, ale je platený obhospodarovateľom lesa. OLH má povinnosť dohliadať na dodržiavanie lesného zákona, plánov starostlivosti o les – teda úlohy typické pre zástupcu štátnej správy. Zároveň je však ekonomicky závislý od subjektu, ktorý má kontrolovať. Táto dvojitá väzba vytvára napätie medzi očakávanou nezávislosťou a reálnou závislosťou OLH. V systéme, kde chýba aktívna a silná ŠSLH, sa z OLH stáva nosič zodpovednosti, no bez plnej opory v inštitúciách, ktoré by garantovali objektivitu jeho rozhodovania, prípadne ho chránili pred ekonomickým či personálnym nátlakom.
Preto je dôležité diskutovať o novom rozdelení zodpovedností medzi štátnu správu a OLH (pozri tu). Myšlienka financovania OLH priamo zo štátneho rozpočtu je v súčasných podmienkach nereálna. V systéme s posilnenou špecializovanou správou by OLH mohol byť vystužený ako kvalifikovaný odborný vykonávateľ a poradca, pričom časť regulatívnej a kontrolnej funkcie by sa explicitne presunula späť pod štátnu správu. Takéto rozdelenie by mohlo eliminovať konflikt záujmov a zvýšiť dôveryhodnosť celého systému voči vlastníkom, štátu aj verejnosti.
Slovenská lesnícka doktrína – akokoľvek dobre mienená – zostane len deklaráciou, ak nebude mať oporu v inštitúciách schopných jej realizácie. Kľúčom je obnova a posilnenie špecializovanej ŠSLH: odbornej, stabilnej, analyticky vybavenej a nezávislej. Takáto reforma si však vyžaduje viac než len „legislatívne úpravy“. Vyžaduje silnú politickú vôľu – nie na vytvorenie ďalšej inštitúcie, ale na zmenu spôsobu, akým štát pristupuje k výkonu lesníckej politiky: od byrokratickej administrácie k učenlivej, reflexívnej a zodpovednej verejnej správe (asi ju lesníctvo nemá? tu a tu). Ak lesnícka komunita dokáže predstaviť tento cieľ ako verejne zrozumiteľný a legitímny, môže si získať podporu nielen lesníkov, ale aj širšej verejnosti a časti politického spektra, ktorá hľadá realistické, pragmatické a moderné riešenia. Slovenské lesníctvo potrebuje novú dohodu so štátom – takú, ktorá obnoví dôveru, jasne rozdelí zodpovednosti a vytvorí podmienky pre skutočnú učiacu sa verejnú správu lesníctva.
Celá debata | RSS tejto debaty