Slovenská lesnícka doktrína vzniká v prostredí, ktoré sa na prvý pohľad javí ako priaznivé pre národnú autonómiu. Európska únia totiž v oblasti lesov formálne uznáva princíp subsidiarity a spoločná lesnícka politika de iure neexistuje. Tento fakt sa často interpretuje ako dôkaz, že rozhodujúca zodpovednosť za lesníctvo zostáva v rukách členských štátov. Práve tu však začína rozpor medzi formálnym rámcom a reálnym fungovaním politiky. Hoci som pôvodne chcel uzatvoriť úvahy o doktríne témou participácie, ešte je potrebné zastaviť sa pri viacúrovňovom spravovaní v prostredí Európskej únie. Používam tu zámerne niektoré anglické pojmy, pretože presnejšie vystihujú povahu viacúrovňového spravovania. Keď som to prepísal viac po slovensky, zdalo sa mi to fádne.
V praxi totiž lesníctvo už dávno nie je ovplyvňované len národnými a len lesníckymi rozhodnutiami (pozri tu). Čoraz výraznejšie naň pôsobia európske politiky ochrany prírody, klímy alebo energetiky. Európska stratégia pre lesy, ciele uhlíkovej neutrality, využívanie lesnej pôdy, stratégie bioekonomiky a biodiverzity či diskusia o rozširovaní prísne chránených území vytvárajú de facto európsku lesnícku politiku, hoci formálne sa naďalej hovorí o subsidiarite. Tento proces možno označiť ako implicitnú europeizáciu – zmenu národnej politiky bez explicitného presunu kompetencií.
Rozhodovanie o lesoch sa dnes odohráva súčasne na viacerých úrovniach – od globálnych procesov, cez európske stratégie a normy až po národnú implementáciu a miestnu prax. Samozrejme, väčšina medzinárodných politických procesov produkuje skôr nezáväzné dohody, ale Európska únia produkuje aj záväzné rámce, ktoré je potrebné implementovať do národných pravidiel. Problémom Slovenskej lesníckej doktríny je, že s touto realitou systematicky nepočíta. Vychádza z predstavy hierarchického, vnútroštátneho riadenia, zatiaľ čo kľúčové impulzy prichádzajú zvonka a často mimo tradičného lesníckeho sektora.
Dobrou ilustráciou viacúrovňového spravovania sú aktuálne témy ochrany starých lesov, legality dreva (EUTR), znižovania miery odlesňovania (EUDR) a klimatických cieľov (pozri tu). Diskusia o ochrane starých lesov sa na Slovensku často vedie ako vnútroštátny konflikt medzi lesníctvom a ochranou prírody, no jej impulzy vznikajú na európskej úrovni – v rámci biodiverzitných stratégií, expertíznych sietí a diskurzov, ktoré sa následne „prekladajú“ do národných požiadaviek bez jasného politického rozhodnutia o ich dôsledkoch. Podobne EUTR a EUDR je formálne environmentálnym nástrojom EÚ, no v praxi zásadne zasahuje do každodenného fungovania lesného hospodárstva, vlastníckych vzťahov a administratívnych kapacít štátu, ktorý sa ocitá v úlohe reaktívneho implementátora. Klimatické ciele a politika využívania pôdy (LULUCF) zase premieňajú lesy na nástroj uhlíkovej politiky, pričom očakávania na záchyty uhlíka sú formulované mimo lesníckeho sektora. Vo všetkých prípadoch nejde len o obsah politík, ale o schopnosť slovenského lesníckeho sektora tieto impulzy včas zachytiť, porozumieť im a aktívne s nimi pracovať.
Jedným z hlavných mechanizmov tohto vývoja na európskej úrovni je „policy layering“ – postupné „obalenie“ lesníctva vrstvami iných politík. Lesy nie sú regulované jednou ucelenou európskou lesníckou politikou, ale prostredníctvom environmentálnych cieľov, klimatických záväzkov a bioekonomických stratégií. Výsledkom je zmena rámcových podmienok hospodárenia bez otvorenej politickej diskusie o budúcnosti lesníctva ako sektora (pozri tu).
Tento rozpor medzi formálnou autonómiou a reálnym vplyvom viacúrovňového spravovania sa jasne ukazuje aj v empirickom výskume medzinárodných lesníckych procesov Lenky Haluškovej z Katedry lesníckej ekonomiky a politiky, založený na rozhovoroch s aktérmi lesníckej politiky na Slovensku, v Česku, Fínsku a Slovinsku, poukazuje na výraznú asymetriu medzi formálnou autonómiou a reálnym vplyvom medzinárodných a európskych politík. Aktéri na Slovensku často vnímajú globálne a paneurópske lesnícke procesy ako fragmentované a málo relevantné pre domácu prax, čo posilňuje presvedčenie o národnej samostatnosti v lesníckej politike.
Iné je to s politikami EÚ, tam dochádza k relatívne hladkému „downloadingu“ („stiahnutiu“) európskych politík, často preto, že za ich implementáciu zodpovedá iný sektor než lesníctvo. Trochu kostrbatejšie to bolo v prípade EUTR a to bolo v gescii lesníctva (pozri tu). Výskum zároveň potvrdzuje nízku mieru aktívneho „uploadingu“ („nahratiu“) domácich záujmov na európsku úroveň, spôsobenú slabými kapacitami, nízkym zapojením nevládnych aktérov a prevažne reaktívnym prístupom štátnej správy. V porovnaní s Fínskom, kde existuje koordinovaný národný prístup k medzinárodným procesom, sa Slovensko nachádza skôr v pozícii prijímateľa pravidiel než ich spolutvorcu.
Tento stav má pre slovenskú lesnícku politiku zásadné dôsledky. Slovenská lesnícka doktrína sa snaží stabilizovať sektor pomocou národných nástrojov v čase, keď sa rozhodovacia moc presúva mimo národnej lesníckej arény a využívajú sa európske nástroje. Konflikty, ktoré by sa kedysi riešili v rámci národnej lesníckej politiky, sa dnes často presúvajú do iných politických priestorov – najmä do európskej ochrany prírody a klímy. Ide o typický príklad „venue shoppingu“, pri ktorom aktéri hľadajú priaznivejšiu úroveň rozhodovania mimo tradičného národného lesníckeho sektora.
Viacúrovňové spravovanie však nie je len otázkou rozdelenia kompetencií. Predstavuje predovšetkým výzvu pre schopnosť štátnej správy a naviazaných aktérov učiť sa (pozri aj tu a tu). V takomto prostredí už učenie sa nemožno chápať ako individuálnu vlastnosť jednotlivých aktérov alebo organizácií. Ide o kolektívnu vlastnosť celého lesníckeho sektora – o jeho schopnosť spoločne rozpoznávať, interpretovať a spracúvať impulzy prichádzajúce z rôznych úrovní a politických oblastí. V prostredí, kde sa politiky tvoria súčasne na viacerých úrovniach a v rôznych sektoroch, už nestačí pasívne implementovať externé požiadavky alebo sa odvolávať na subsidiaritu. Lesnícki aktéri byť mali byť schopní tieto impulzy včas rozpoznávať, interpretovať a prekladať do národného kontextu tak, aby neoslabovali, ale posilňovali slovenský záujem v lesníctve.
Z tohto pohľadu nie je nízka miera „uploadingu“ slovenských aktérov len otázkou slabých kapacít. Je aj dôsledkom nedostatočne rozvinutých mechanizmov učenia sa politiky – chýbajúcej spätnej väzby, systematickej koordinácie a schopnosti pracovať s neistotou. Ak sa európske stratégie, normy a mäkké nástroje vnímajú iba ako vonkajší tlak, lesnícki aktéri zostávajú v trvalo reaktívnej pozícii.
Ak má mať Slovenská lesnícka doktrína zmysel aj v tomto prostredí, nemala by slúžiť ako ochranný val pred „Bruselom“. Mala by pomenovať platformu pre učenie sa v prostredí viacúrovňového spravovania – nástroj, ktorý pomôže lesníctvu orientovať sa v prekrývajúcich sa politikách, včas sa zapájať do ich tvorby a postupne posilňovať vlastnú vyjednávaciu pozíciu v spolupráci s prirodzenými spojencami ako sú severské alebo stredoeurópske štáty. Bez učiacej sa lesníckej politiky totiž žiadna doktrína nepomôže držať krok s realitou, v ktorej sa o lesoch dnes rozhoduje.
Celá debata | RSS tejto debaty