Čo nové v akademickom priestore?

Participácia v lesníctve nie je len technikou komunikácie. Je testom toho, ako je systém pripravený zdieľať rozhodovaciu právomoc a niesť dôsledky spoločných rozhodnutí.

Participácia verejnosti sa v posledných rokoch v európskej a medzinárodnej diskusii o spravovaní lesov stala takmer samozrejmým riešením konfliktov v lesníctve. Ak zapojíme verejnosť, konflikty sa zmiernia. Ak budeme viac komunikovať, dôvera porastie. Ak vytvoríme priestor na diskusiu, rozhodnutia budú legitímnejšie.

Tento predpoklad sa opakovane objavuje aj v slovenskej odbornej diskusii. A nie je pravda, že participácia v lesníckom plánovaní je automatickým riešením konfliktov. No tri nedávne štúdie z Katedry lesníckej ekonomiky a politiky naznačujú, že problém môže byť hlbší. Nie je to len otázka kvality participácie. Je to otázka uplatňovania moci.

V predchádzajúcom texte som sa podrobnejšie venoval otázke, kde by participácia v slovenskom lesníctve mohla byť reálne zmysluplná – teda v ktorých druhoch vlastníctva a pri ktorých ekosystémových službách (pozri tu). Naznačil som, že jej potenciál je rozdielny v štátnych lesoch, mestských lesoch či pozemkových spoločenstvách a že najväčší význam môže mať najmä pri netrhových službách, ako sú rekreácia, ochrana biodiverzity alebo krajinno-ekologické funkcie lesa. Tento text však ide o krok ďalej: nekladie otázku, kde je participácia žiaduca, ale či je pri súčasnom nastavení rozhodovacích procesov a mocenských vzťahov vôbec schopná ovplyvniť výsledok.

Štúdia Miroslava Suju analyzuje kvalitu participácie verejnosti a zainteresovaných strán v troch procesoch lesníckeho plánovania – pri obnove programu starostlivosti o les (PSL na LC Očová), pri vyhlasovaní lesov osobitného určenia v Banskej Štiavnici a pri experimentálnom participačnom procese v okolí Štrbského plesa (pozri tu).

Zistenia sú pomerne jasné. V prípade štandardného postupu obnovy PSL bola participácia prakticky formálna. Verejnosť bola informovaná, ale reálny vplyv na výsledok bol minimálny. Respondenti uvádzali, že o procese často ani nevedeli alebo sa dozvedeli až o finálnom rozhodnutí. Participácia bola vnímaná skôr ako zákonná povinnosť než ako priestor na spolurozhodovanie. V Banskej Štiavnici bol proces hodnotený pozitívnejšie. Prebehlo verejné stretnutie, diskusia, konzultácie. Napriek tomu časť aktérov vyjadrila pocit, že rozhodnutie bolo fakticky pripravené vopred a diskusia mala skôr informačný charakter. Najkomplexnejší proces prebehol v okolí Štrbského plesa, kde sa uskutočnili workshopy, facilitácia a diskusia o prioritách ekosystémových služieb a kompenzáciách za ich poskytovanie. Aj tu však výsledok nebol implementovaný do záväzného plánovacieho dokumentu. Išlo o experimentálny proces bez reálnej zmeny PSL.

Ak tieto tri prípady zoradíme podľa úrovne participácie, vidíme jasný gradient: od formálnej cez čiastočnú až po experimentálnu. No ani v najrozvinutejšom prípade nešlo o plnohodnotné spolurozhodovanie.

Výnimočný prípad Bratislavy však ukazuje, že participácia nemusí zostať len symbolickou. Štúdia Zuzany Dobšinskej a kol. analyzujúca dohodu medzi štátnym podnikom a mestom poukazuje na proces, v ktorom vedecké poznanie vstúpilo do vyjednávania a reálne ovplyvnilo výsledok (pozri tu). Rekreačná funkcia bola posilnená, ťažba obmedzená a zavedený bol kompenzačný mechanizmus. Participácia tu teda nebola len informačným kanálom, ale súčasťou využitého okna príležitosti.

Zároveň však tento príklad potvrdzuje, že výsledok nebol automatickým uplatnením „optimálneho“ vedeckého riešenia. Výška kompenzácie aj rozsah obmedzení boli predmetom politického vyjednávania a odrážali mocenské postavenie aktérov. Vedecký model vytvoril rámec možností, no konečné rozhodnutie vzniklo v priestore záujmov, rozpočtových limitov a politickej zodpovednosti. Participácia tu fungovala práve preto, že bola prepojená s redistribúciou nákladov a s ochotou niesť dôsledky rozhodnutia. Inými slovami, otvorila sa otázka moci — a spolu s ňou aj otázka zodpovednosti.

Hoci sa štúdia Yvonne Brodrechtovej priamo nezaoberá participáciou, jej analýza mocenských asymetrií poskytuje kľúčový rámec na pochopenie jej limitov (pozri tu). Ukazuje totiž, a dovolil by som si to zovšeobecniť na väčšinu Slovenska, že konflikty medzi produkciou dreva, ochranou prírody a rekreáciou nie sú len otázkou rozdielnych preferencií. Sú otázkou asymetrie moci. Niektorí aktéri majú silnejšie inštitucionálne postavenie, kontrolu nad rozhodovacími procesmi a implementačnými nástrojmi. Iní vstupujú do procesu s obmedzeným vplyvom. Rozdiel medzi „byť vypočutý“ a „mať rozhodovaciu právomoc“ je zásadný.

Ak túto perspektívu aplikujeme na zistenia o participácii, vzniká dôležitá otázka: môže participácia zmeniť výsledok, ak štrukturálne nastavenie moci zostáva nezmenené? Ak je plánovací model hierarchický, centralizovaný a technokraticky orientovaný, potom participácia môže zostať kompatibilná s týmto modelom – ako doplnok, nie ako transformačný prvok.

Empirické zistenia všetkých troch štúdií naznačujú, že slovenské lesnícke plánovanie sa nachádza v prechodnej fáze. Participácia je „legislatívne umožnená“, no jej reálny vplyv je obmedzený. Diskusia prebieha, ale rozhodovacia autorita zostáva koncentrovaná. Symbolická participácia je v takomto modeli možná a dokonca žiaduca. Zvyšuje transparentnosť, zlepšuje komunikáciu, zmierňuje napätie. Nevyžaduje však redistribúciu moci. Nezasahuje do samotnej štruktúry rozhodovania.

Reálna participácia – taká, ktorá by znamenala spolurozhodovanie o prioritách, kompromisoch medzi ekosystémovými službami či úpravu plánovacích cieľov – nevyhnutne otvára aj otázku platieb za netrhové ekosystémové služby. Ak verejnosť alebo miestne komunity požadujú viac rekreačných, ochranných či krajinno-ekologických funkcií lesa, vzniká legitímna otázka: kto ponesie náklady tohto rozhodnutia? Bez prepojenia participácie na kompenzačné mechanizmy zostáva spolurozhodovanie jednostranným požiadavkovým procesom. Práve prepojenie moci a zodpovednosti – vrátane ekonomickej – si vyžaduje zásah do inštitucionálneho rámca. A tu narážame na hranice súčasného modelu.

Diskusia o participácii sa často sústreďuje na nástroje: verejné stretnutia, workshopy, online konzultácie, facilitáciu. To všetko je dôležité. No bez analýzy moci riskujeme, že budeme zlepšovať proces, ktorý nemá potenciál zmeniť výsledok. Ak chceme hovoriť o skutočnej participácii, musíme sa pýtať: Kto má rozhodovaciu právomoc? Kto definuje ciele plánovania? Kto nesie riziká alebo náklady a kto inkasuje benefity? Kto má možnosť vetovať rozhodnutie? Participácia bez odpovedí na tieto otázky môže zostať na úrovni komunikácie, nie spolurozhodovania.

Zistenia všetkých troch štúdií neznamenajú, že participácia je zbytočná. Naopak. Väčšina aktérov vníma jej význam a potrebu. No ak má participácia prispieť k zníženiu konfliktov a zvýšeniu legitimity rozhodovania, musí byť sprevádzaná aj reflexiou mocenských vzťahov.

Slovenské lesníctvo stojí dnes pred zásadnou voľbou. Môže zotrvať v technokratickom modeli, ktorý chráni odbornosť, no zároveň obmedzuje širšiu legitimitu rozhodovania. Alebo sa môže postupne otvoriť pluralite pohľadov a budovať dôveru ako súčasť spravovania lesa.

Možno teda problém slovenského lesníckeho plánovania nie je len v tom, že participácie je málo. Možno je problém v tom, že je oddelená od otázky moci. A bez tejto otázky zostane každý dialóg limitovaný rámcom, ktorý bol definovaný ešte pred jeho začiatkom. Otázka teda neznie, či má byť participácie viac alebo menej, ale či je systém pripravený zdieľať rozhodovaciu moc.