V predchádzajúcom blogu som sa zamýšľal nad tým, prečo lesníctvo potrebuje svojich politikov, alebo, prečo ich nemá (pozri tu). Argumentoval som, že bez politickej podpory sa záujmy sektora len ťažko presadzujú vo vláde, parlamente alebo vo verejnej diskusii.
Politici sú však iba jednou stranou mince. Lesnícka politika sa netvorí iba na politických rokovaniach alebo vo volebných programoch. Každodenná práca prebieha predovšetkým v štátnej správe, na ministerstvách, sekciách a odborných útvaroch. Aj ten najaktívnejší minister potrebuje odborníkov, ktorí pripravujú návrhy riešení, poznajú históriu sektora a zabezpečujú kontinuitu rozhodovania.
Dizertačná práca Petra Kicka z Katedry lesníckej ekonomiky a politiky sa preto zamerala na vzťahy medzi ministrami pôdohospodárstva a najvyššími lesníckymi úradníkmi na Slovensku v období rokov 1992 – 2021. Výskum vychádzal z dvoch základných predpokladov.
Po prvé, ministri pôdohospodárstva bývali spravidla silnejšie ukotvení v poľnohospodárstve než v lesníctve. Naše výskumy pritom nepotvrdili existenciu stabilných a verejne identifikovateľných politických poradcov alebo straníckych expertov na lesníctvo, ktorí by dlhodobo prepájali lesnícky sektor so straníckou politikou. V troch obdobiach sme identifikovali štátneho tajomníka alebo generálneho riaditeľa služobného úradu s lesníckym vzdelaním, ktorý vytváral prirodzenejší most medzi politickým a administratívnym vedením. Vzťah medzi politikou a sektorom sa ale často opieral najmä o dvojicu minister – najvyšší lesnícky úradník, zatiaľ čo väčšinou politické sprostredkovanie záujmov lesníctva zostávalo slabé, neformálne alebo verejne málo viditeľné. Po druhé, obsadzovanie najvyšších pozícií v lesníckej administratíve bolo vo významnej miere ovplyvňované politickou patronážou, ktorá dávala ministrovi silný vplyv na fungovanie lesníckej štátnej správy.
Na prvý pohľad by sa preto mohlo zdať, že priestor pre stabilnú a dlhodobú spoluprácu medzi politikou a odbornou administratívou je pomerne obmedzený a že fungovanie lesníckej štátnej správy záviselo vo veľkej miere od aktuálneho politického vedenia rezortu.
Zaujímalo nás, prečo napriek tomu niektoré obdobia prinášali stabilitu, reformné zmeny a relatívne kvalitné výsledky, zatiaľ čo iné boli sprevádzané konfliktmi, personálnymi výmenami, oslabovaním štátnej správy alebo stagnáciou. Výskum ukázal, že v niektorých obdobiach dominovalo očakávané politické vedenie ministra (konfigurácia I), v iných zohrávala rozhodujúcu úlohu silná a relatívne autonómna odborná administratíva (konfigurácia II). Ďalšie obdobia boli charakteristické konfliktmi a fragmentovaným rozhodovaním (konfigurácia IV). Výsledkom teda bolo identifikovanie štyroch základných politicko-administratívnych konfigurácií. Každá z nich predstavovala odlišný spôsob fungovania vzťahu medzi ministrom a lesníckou administratívou. Jedna z nich sa však ukázala ako mimoriadne zaujímavá.
Išlo o situácie, keď minister a lesníci dokázali ťahať za jeden povraz. Nie preto, že by medzi nimi neexistovali rozdielne názory. Nie preto, že by administratíva bola politicky podriadená. Ale preto, že medzi nimi existovala dôvera, rešpekt, profesionálna spolupráca a určitá zhoda v základných predstavách o smerovaní lesníctva. Naše výskumy ukázali, že úspešná spolupráca medzi ministrom a odbornou administratívou nevzniká náhodou. Je výsledkom kombinácie viacerých inštitucionálnych podmienok, ktorú sme opísali v našej konfigurácii III.
Prvou podmienkou je politické vedenie. Nie každý minister považuje lesníctvo za prioritu. Niektorí sa venujú najmä poľnohospodárstvu a potravinárstvu, iní eurofondom alebo rozvoju vidieka. Rozdiel je aj v štýle riadenia. Niekto ponecháva väčší priestor odborníkom, iný chce mať pod kontrolou každý významnejší krok. Naše výskumy ukázali, že samotná intenzita politického vedenia ešte nemusí byť problémom. V niektorých obdobiach boli ministri veľmi aktívni a zároveň spolupracovali s odbornou administratívou. V iných obdobiach však silné politické zásahy viedli k rastúcemu napätiu, obchádzaniu zaužívaných postupov alebo oslabovaniu odborného rozhodovania. Rozhodujúce sa preto neukázalo byť len to, ako silno minister zasahuje do politiky, ale či medzi politickým vedením a odbornou administratívou existovala základná zhoda o smerovaní lesníctva.
S tým úzko súvisí aj druhý faktor – spoločná predstava o lesníctve. Lesnícka politika nie je len technickou disciplínou. Za každým rozhodnutím sa skrývajú predstavy o tom, čo sú lesy, aké funkcie majú plniť a akú úlohu má zohrávať štát. Dizertačná práca ukázala, že programové vyhlásenia vlád a ideológie politických strán sa v miere podpory tradičných lesníckych hodnôt výrazne líšili. V niektorých obdobiach bola medzi ministrom a lesníckou administratívou pomerne vysoká zhoda v základných otázkach rozvoja sektora. V iných obdobiach sa stretávali rozdielne pohľady na úlohu lesníctva, ochrany prírody alebo postavenie štátu, čo prirodzene zvyšovalo riziko konfliktov. Konfigurácia III sa najčastejšie objavovala tam, kde existovala aspoň základná ideová kompatibilita.
Tretím faktorom bola odborná a stabilná administratíva. Lesníctvo je oblasť, kde mnohé rozhodnutia prinášajú výsledky až po desaťročiach. Preto zohráva mimoriadne dôležitú úlohu inštitucionálna pamäť rezortu. Generálni riaditelia, riaditelia odborov a odborní pracovníci poznajú históriu predchádzajúcich reforiem, úspechov aj neúspechov. V niektorých obdobiach zostávalo vedenie administratívy relatívne stabilné a dokázalo zabezpečiť kontinuitu politiky aj počas zmien ministrov. V iných obdobiach boli personálne výmeny častejšie a administratíva strácala schopnosť nadväzovať na predchádzajúce skúsenosti. Ukázalo sa, že bez určitej miery stability je veľmi ťažké budovať dlhodobú lesnícku politiku.
Rovnako dôležitý bol priestor pre odbornosť ako štvrtý faktor. Dobrá lesnícka politika nevzniká vtedy, keď odborníci iba vykonávajú politické pokyny. Vzniká vtedy, keď môžu prinášať odborné argumenty, upozorňovať na riziká a navrhovať alternatívne riešenia. V niektorých obdobiach bola expertíza administratívy rešpektovaná a predstavovala prirodzenú súčasť rozhodovania. V iných obdobiach prevládala snaha presadzovať rozhodnutia predovšetkým z politických dôvodov. Práve schopnosť viesť otvorený odborný dialóg patrila medzi charakteristické znaky úspešnej konfigurácie III.
Piatou skupinou faktorov bola koordinácia. Ani najlepšie pravidlá nenahradia komunikáciu. Formálne porady, pracovné skupiny a legislatívne procesy sú dôležité, ale rovnako dôležité sú každodenné konzultácie, telefonáty, neformálne stretnutia a schopnosť riešiť problémy skôr, než prerastú do otvorených konfliktov. Naše výskumy ukázali, že mnohé konflikty nevznikali preto, že by mali politici a administratíva odlišné ciele, ale preto, že medzi nimi prestala fungovať komunikácia. Naopak, v úspešnejších obdobiach dokázali obe strany riešiť sporné otázky priebežne a bez zbytočnej eskalácie.
Až na tomto základe mohlo vzniknúť to najdôležitejšie – dôvera, rešpekt a lojalita. Nie lojalita voči konkrétnej osobe, ale voči inštitúcii a spoločnému cieľu. Dôvera nevzniká rozhodnutím. Vzniká postupne v procese. V našom výskume sme identifikovali aj obdobia poznačené nedôverou, personálnymi konfliktmi alebo súperením medzi politickým vedením a administratívou. Konfigurácia III predstavovala opačný prípad. Minister dôveroval odborníkom, odborníci rešpektovali demokratickú legitimitu ministra a obe strany dokázali riešiť konflikty bez narušenia spolupráce.
Náš výskum sa zameriaval predovšetkým na inštitucionálne, organizačné a manažérske faktory politicko-administratívnych vzťahov. Neanalyzovali sme psychologické charakteristiky jednotlivých aktérov, ich osobnostné črty, individuálne motivácie ani osobné sympatie a antipatie. Je pritom možné, že práve tieto faktory v niektorých obdobiach významne ovplyvňovali kvalitu spolupráce medzi ministrom a lesníckou administratívou. Ich skúmanie by si však vyžadovalo odlišný teoretický rámec a metodické postupy, ktoré už presahujú rámec verejnej politiky a politicko-administratívnych vzťahov.
Kombinácia hore uvedených pozitívnych faktorov vytvárala konfiguráciu III, ktorú sme označili ako ťahanie za jeden povraz. Nešlo o obdobia bez konfliktov. Išlo však o obdobia, keď politika a odborná administratíva dokázali konflikty riešiť bez narušenia vzájomnej dôvery. A práve v takých obdobiach vznikali najlepšie predpoklady pre dobrú lesnícku politiku.
Na prvý pohľad sa môže zdať, že tieto zistenia nie sú prekvapivé. Skutočne, väčšina z nich predstavuje princípy, ktoré sú známe aj z teórie verejnej správy. Prínos nášho výskumu však spočíva v tom, že sme ich na základe analýzy vývoja lesníckej politiky na Slovensku dokázali empiricky identifikovať, ukázať ich vzájomné pôsobenie a vysvetliť, prečo sa v niektorých obdobiach vytvárali podmienky pre úspešnú spoluprácu, zatiaľ čo v iných nie.
Hoci sa náš výskum týkal obdobia rokov 1992 – 2021, jeho záver je aktuálny aj dnes. Dobrá lesnícka politika nevzniká ani z jednostrannej politickej dominancie, ani z izolovanej administratívnej autonómie. Vzniká tam, kde si politické vedenie a odborná administratíva navzájom dôverujú, rešpektujú svoje úlohy a dokážu spolupracovať na spoločnom cieli.
Celá debata | RSS tejto debaty